“El presupuesto provincial muestra asignaturas pendientes”, por José Antonio Artusi
El proyecto de ley de presupuesto del ejercicio 2020 de la
Provincia de Entre Ríos muestra a las claras dos cuestiones centrales,
vinculadas entre sí, que deberemos abordar en el corto plazo si queremos
sacarla de la situación de estancamiento en la que se encuentra desde hace
algunos años, para encaminarla por la senda del crecimiento y el desarrollo.
Me refiero a dos tareas estratégicas que configuran
verdaderas asignaturas pendientes que no debemos dilatar, una reforma
tributaria (cómo recaudamos); y una reforma del Estado (cómo gastamos).
Mientras no lo hagamos, no podremos pedirle magia a los
encargados de confeccionar el proyecto de presupuesto cada año.
Comencemos por los recursos. Una de las primeras
conclusiones, que no es novedad, obviamente, es la fuerte dependencia de
recursos fiscales nacionales. En el mensaje que acompaña el proyecto de
presupuesto 2020 se señala que "si nos centramos en los Recursos del
Tesoro, aproximadamente un 70% corresponde a Recursos de Origen Nacional y un
30% a los provenientes de la recaudación provincial, esto implica una gran
influencia de la política económica nacional en las finanzas
provinciales." Es verdad que también siguen siendo necesarias reformas
tributarias a nivel nacional y en el régimen de coparticipación federal de
impuestos, pero no es analizar esta cuestión el propósito de estas líneas.
Vayamos entonces a la recaudación provincial.
Cabe señalar
que el problema no es sólo cuánto se recauda - o deja de recaudar - sino
también cómo se recauda, o sea a través de qué tributos se incorporan recursos
a las arcas públicas; dado que los diferentes impuestos no son neutros desde el
punto de vista del impacto que ocasionan en el funcionamiento de la economía,
vale decir que tienen diferentes efectos o consecuencias en el comportamiento
de los agentes económicos, y por ende resultan más o menos adecuados para
promover el desarrollo y distribuir recursos con equidad.
En el mensaje enviado por el Poder Ejecutivo a la
Legislatura puede leerse que "por el lado de los recursos tributarios provinciales, la variación que muestra es de aproximadamente
un 28,5%, efecto de la aplicación de las reformas tributarias incluidas en el
Consenso Fiscal, fundamentalmente por disminución de alícuotas en Ingresos
Brutos y eliminación progresiva de las contribuciones correspondientes a la Ley
4035, como así también por la incidencia de la moratoria en la recaudación del
ejercicio 2019". Y más adelante: "... los recursos tributarios de
origen provincial se han estimado en $ 33.053.722.000, lo que representa un
incremento aproximado del 28,5% con respecto a la ejecución proyectada del
Ejercicio 2019, con la siguiente conformación porcentual: Impuesto a los
Ingresos Brutos 61,5%, Impuesto Inmobiliario 20,2%, Impuesto a los Automotores
9,5%, Impuesto de Sellos 6,2%, otros 2,6%." O sea que a pesar de la
disminución de las alícuotas en el impuesto a los Ingresos Brutos, este tributo
sigue teniendo una creciente participación en el total de recursos propios.
La ATER informa que en 2019 "el incremento de la
recaudación de Impuestos obedece principalmente al desempeño del impuesto sobre
los Ingresos Brutos, cuya participación representa el 60% de la recaudación
total en los primeros nueve meses del año". Y el año que viene, se prevé
que Ingresos Brutos, aún con alícuotas menores signifique el 61,5% de la
recaudación provincial.
Que la ATER depende tan fuertemente de este impuesto para
recaudar constituye un grave problema.
Un estudio del Instituto de Investigaciones Económicas y
Sociales del Consejo Empresario de Entre Ríos de 2015 consigna, en referencia a
los impuestos provinciales, que “se distingue por su importancia el impuesto a
los ingresos brutos que tiene una participación superior al 50% en la
recaudación total, siguiéndole en orden de importancia el impuesto
inmobiliario… El impuesto a los ingresos brutos - que se aplica sobre los ingresos de las empresas y comercios, los
cuales crecen con la inflación - aumenta su importancia entre el 2005 y el
2010. Luego, en el año 2012 pierde preponderancia, retornando a su tasa de 50%
de participación dentro de los impuestos provinciales, porque aumenta - por
ajuste de parámetros – el impuesto inmobiliario. En general, el impuesto a los
ingresos brutos es muy utilizado por los gobiernos provinciales porque su base
imponible se va actualizando automáticamente, al ritmo de la inflación. En
cambio, la base imponible del impuesto inmobiliario…, es decir los valores
fiscales de los bienes, se determinan por ordenanza, por lo cual el proceso de
actualización de estos impuestos suele ser antipopular y de mayor dificultad de
implementación.
En esta lógica, se produce un resultado perverso porque el
impuesto inmobiliario, que - en teoría – ayudaría a la política de distribución
del ingreso al establecer cierta proporcionalidad entre presión impositiva y
riqueza acumulada, se ve desplazado por el impuesto a los ingresos brutos, que
es más regresivo desde el punto de la distribución del ingreso y más distorsivo
desde el punto de vista de los incentivos a la producción y a la
productividad”, ya que, como se detalla al pié de página, este tributo
“perjudica la distribución del ingreso porque recae sobre los consumidores sin
discriminar por su nivel de ingreso, perjudica la producción porque impone un
sobreprecio no productivo a los bienes y servicios intermedios, y perjudica a
la productividad, porque castiga la división del trabajo al gravar con mayor
intensidad las cadenas de valor más eslabonadas - con más cantidad de etapas
intermedias – que, por tal, son las más especializadas” (Instituto de
Investigaciones Económicas y Sociales del Consejo Empresario de Entre Ríos,
2015).
Cabe acotar, en referencia a este estudio, y complementando
los datos con respecto a la incidencia del impuesto a los ingresos brutos, que
éste presenta una tendencia creciente, más allá de ligeras caídas coyunturales
como la del 2012, como producto del leve repunte del impuesto inmobiliario
generado por ajustes en la escala de valores. En efecto, ingresos brutos pasó
de representar el 50% de los ingresos propios en 2005, luego ascendió hasta
llegar al 56% en 2011, volvió al 50% en 2012 como ha sido mencionado, para
volver a crecer luego, llegando al 53% en el 2013, al 56% en el 2014, al 57% en
el 2016, al 59% en el 2017, y al 63% en el 2018. Este año en los primeros 9
meses llega al 60% y se prevé que llegue al 61,5% en el 2020.
La Constitución de la Provincia de Entre Ríos establece, en
su artículo 79, que “la Legislatura, al dictar las leyes de carácter
tributario, propenderá a la eliminación paulatina de los impuestos que pesen
sobre los artículos de primera necesidad, debiendo evolucionar hacia la
adopción de un régimen impositivo basado en los impuestos directos y en los que
recaigan sobre los artículos superfluos”. Sin embargo, la realidad dista muchísimo
de parecerse a la evolución señalada como mandato por los constituyentes. La
provincia tiene, al igual que sus hermanas de la Región Centro y del país en su
conjunto, una matriz tributaria en la que predomina cada vez más un impuesto
indirecto, regresivo y distorsivo como es el impuesto a los ingresos brutos.
En relación al impuesto inmobiliario, en el proyecto de
presupuesto se señala se prevé que represente el 20,2% de la recaudación propia
el año que viene, y según la ATER en los primeros 9 meses de este año ese
porcentaje llegó al 18%, en el 2018 al 16%, en el 2017 al 17%, en el 2016 al
19,55%, en el 2015 18,8%, en el 2014 al 22.23%, en el 2013 al 25,24%, en el
2012 al 26,78%, en el 2011 al 17,39%, y en el 2010 al 17,69%.
Cabe consignar que el impuesto inmobiliario consiste en una
combinación de dos impuestos, uno que ha sido calificado con notable
coincidencia por los economistas como el mejor, o sea el que grava el valor del
suelo, y otro que se cuenta entre los peores, o sea el que grava el valor de
las mejoras.
Del análisis de los datos precedentes puede inferirse
razonablemente que, a contrapelo de la manda constitucional, existe en Entre
Ríos un esquema impositivo basado en un gravamen directo, regresivo y
distorsivo, como es el impuesto a los ingresos brutos, y que, por otro lado, es
mucho lo que puede hacerse en pos de mejorar el desempeño del impuesto
inmobiliario, que no cumple, ni en términos recaudatorios ni como herramienta
de regulación del mercado de suelo y de ordenamiento territorial, los objetivos
que podría cumplir como política pública.
Surge también con evidencia, en consecuencia, que este
estado de cosas constituye un problema grave, que debe abordarse con la mayor
premura posible, pues constituye una rémora para el sistema productivo, a la
vez que dificulta la posibilidad de financiar el desarrollo urbano y facilitar
el acceso al suelo dotado de infraestructuras y equipamientos, requisito sine
qua non para avanzar en la disminución del déficit habitacional cuantitativo y
cualitativo.
De lo que se desprende que es imperioso generar un debate
informado y responsable acerca de la necesidad de una profunda reforma
tributaria, que procure solucionar gradualmente los problemas mencionados. Una
reforma tributaria no puede basarse en modificaciones a un único tributo, pues
se trata de un sistema, en el que sus partes están conectadas íntimamente entre
sí, y con otros sistemas económicos y sociales. Suponiendo que asumiéramos que
la presión impositiva no admite posibilidades de incrementarse, no cabe otra
posibilidad que modificar la matriz del sistema impositivo, modificando su
diseño, en definitiva aumentando la incidencia de algunos y disminuyendo (o
eliminando) la de otros, y mejorando los atributos fundamentales de aquellos
sobre los que se quiere hacer descansar la mayor parte del nuevo esquema.
En definitiva, no se trata de decidir entre “más o menos
impuestos”, sino de “peores o mejores impuestos”, y cómo éstos se articulan de
la manera más armoniosa posible con otras herramientas de las políticas
públicas.
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