Columna de opinión, Nuevos (y viejos) desafíos de los gobiernos locales de Entre Ríos, Por José Antonio Artusi
La Juventud Radical del departamento Uruguay me invitó a
exponer sobre este tema en la “I Jornada sobre gobiernos locales” que tuvo
lugar el pasado sábado en Herrera.
Este artículo está escrito sobre la base de lo que mostré y
dije en esa oportunidad. También me resultaron muy útiles algunos conceptos de
Julián Maneiro, Jorge D´Agostino,
Silvina Pérez y María Elena Romero vertidos en esa misma jornada. La
responsabilidad por lo escrito es no obstante enteramente del autor.-
La cuestión del municipalismo argentino es quizás previa a
nuestra historia como Nación independiente, pues algunos sostienen que los
municipios son herederos de los antiguos cabildos. No es el propósito de estas
líneas ahondar en el debate histórico, pero sí debemos tener presente que la
discusión acerca del rol y la jerarquía institucional que debían tener los
municipios atravesó nuestro devenir en el siglo XIX, y acompañó los debates, ya
en la etapa posterior a la Independencia, sobre la disyuntiva entre monarquía y
república, y entre sistema federal o sistema unitario.
Sarmiento, que no dejó prácticamente tema sobre el que no
echara luz, sostuvo que lo local "...es la Municipalidad, es la sociedad
en relación al suelo, es la tierra, las casas, las calles y las familias
consideradas como una sola cosa. Todo lo que se liga, pues, a la localidad en
que residimos es municipal”. Y, anticipándose a dilemas que se van a presentar
luego en las provincias a la hora de diseñar los regímenes municipales,
enfatizó lo siguiente: “La Municipalidad existe o debe existir donde quiera que
hay habitantes.
El Municipio o Ayuntamiento no tiene tamaño especial, ni lo
traza el legislador. Existe antes que él, o se forma a su vista. Una ciudad
capital es un municipio; una ciudad, una villa, una aldea son municipios, una
campaña cultivada es un municipio; porque no se concibe que haya habitantes que
no estén clasificados en demarcaciones municipales”.
La valorización política de los municipios y la
reivindicación de su jerarquía y autonomía no son nuevas en la Unión Cívica
Radical. Podría decirse que, por el contrario, es una bandera que está presente
desde los orígenes mismos del partido, y que forma parte de su identidad
doctrinaria. Puede rastrearse esta presencia del municipalismo en la
configuración de la ideología radical en numerosos documentos, proclamas y
plataformas.
Sólo por citar un par de ejemplos, en el Manifiesto de la
Revolución Radical del 4 de febrero de 1905 se considera que la vida comunal es
“la más directa demostración de las libertades públicas, la primera escuela
político-social, y una de las bases de nuestra organización.” Más tarde, bajo
la influencia directa de las ideas de Moisés Lebensohn y otros integrantes del
Movimiento de Intransigencia y Renovación, en la Declaración de Avellaneda se
postuló que “en lo político, afirmamos el régimen republicano, representativo,
federal y parlamentario, fundado en el voto secreto universal y obligatorio,
con exclusión de toda forma corporativa, que intente sustituir la voluntad
nacional que reside en el pueblo. Pero para que este sistema político alcance
todas sus posibilidades de desarrollo, debe alentarse el renacimiento de la
vida municipal, ya que el municipio está en la base de toda estructura
democrática.”
Hoy podemos analizar los retos y desafíos de los gobiernos
locales desde diversos puntos de vista, considerándolos como:
- Célula básica de la democracia representativa. La
representación política se ejerce a todo nivel, local, provincial y nacional;
pero es en el ámbito local donde la distancia entre representantes y
representados es menor. Las conductas y prácticas de los ciudadanos y de sus
mandatarios municipales, así como de quienes se desempeñan como funcionarios y
empleados de las administraciones locales, en la medida en que evolucionen y se
perfeccionen, pueden constituir un ejercicio valioso de aprendizaje y
capitalización de experiencias, que debería nutrir luego la mejora de la
calidad de la representación política en otros niveles.
- Ámbito más apropiado para la participación ciudadana. Si
consideramos que la democracia representativa debe ser enriquecida y
complementada (sin que se vea desvirtuada por prácticas corporativas), con
instancias de democracia participativa, la escala local aparece como la más
apropiada para instrumentar mecanismos concretos en tal sentido, tales como
consultas populares, planificación participativa, presupuestos participativos,
audiencias públicas, juntas vecinales, etc.
- Nivel del Estado más próximo a la ciudadanía. Vinculado
con los puntos anteriores, y en momentos en que los Estados nacionales ven
amenazada su capacidad de maniobra en el contexto de la globalización, el
ámbito local aparece como un nivel adecuado para intentar reconstruir la
legitimidad de las políticas públicas y mejorar los servicios que se deben
brindar desde lo estatal, que en lo cotidiano atraviesan ineludiblemente las
competencias locales.
- El “arquero” del equipo. Le debo esta metáfora a Eduardo
Passalacqua. Le escuché decir hace ya unos cuantos años que el municipio era
como el arquero de un equipo de fútbol. Debe enfrentar problemas que
seguramente no generó, por fallas de los mediocampistas o los defensores, léase
otros niveles del Estado, pero cuando los problemas se presentan debe intentar
resolverlos con premura y ver en todo caso después quienes son los responsables
y reclamar en consecuencia.
- Escala territorial en la que se manifiestan de manera concreta los problemas sociales. Los
problemas considerados a nivel provincial o nacional pueden considerarse
abstracciones; el déficit habitacional, por ejemplo, es un par de números y de
indicadores a nivel nacional, el déficit cuantitativo y el déficit cualitativo;
pero esos números surgen de la sumatoria de realidades concretas que se corporizan
en los territorios locales, ya sea urbanos o rurales, y que por ende, en
general, están ubicados en territorios sujetos a la jurisdicción de algún
gobierno local.
- Escenario de tensiones entre autonomía política y
dependencia fiscal y económica. La autonomía política e institucional, y la
asignación de amplias competencias y funciones atribuidas a los gobiernos
locales chocan muchas veces con la dependencia de otros niveles de gobierno
derivada de la escasez de recursos financieros para hacer frente a tales
competencias. Si bien los sistemas de coparticipación aseguran un mínimo de
previsibilidad y disponibilidad de recursos, todavía se corre el riesgo de que
desde los gobiernos provincial y nacional se utilicen la asignación de partidas
y de proyectos como mecanismo de sometimiento político, que obviamente reduce
en la práctica los márgenes de autonomía reconocidos formalmente en la
Constitución y en las leyes.
- Espacio de articulación entre lo global y lo local. En un
mundo cada vez más interconectado en tiempo real, y con territorios cada vez
más interdependientes, las tendencias globalizadoras impactan en la escala
local, y se retroalimentan de manera muy compleja. Es por eso imprescindible
que los gobiernos locales se preparen para asumir desafíos derivados de los
impactos que tales tendencias, para mal y para bien, van a generar en sus
localidades.
- Encargados de enfrentar viejos y nuevos desafíos. Cuando
aún no están resueltos muchos de los viejos desafíos, aparecen nuevos, que en
muchos casos complejizan y agravan los anteriores problemas. A las
tradicionales funciones derivadas de ordenar el espacio público y el tránsito,
regular las edificaciones, mantener la higiene urbana, etc., se han ido sumando
nuevas funciones, que llevan a las administraciones locales a asumir un rol
integral: vivienda, hábitat, salud, seguridad, educación, desarrollo económico
local, etc.
En este sentido, es oportuno recordar la responsabilidad que
adquieren los entes locales en la consecución de las metas de los Objetivos de
Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas. Si se observa los 17 objetivos de los
ODS, se aprecia con claridad que muchos de ellos tienen una relación directa
con las políticas públicas municipales; por ejemplo el 6 “Agua limpia y
saneamiento”, el 10 “Reducción de las desigualdades”, o el 11 “Ciudades y
comunidades sostenibles”. Tal como
señala el Consejo Nacional de Políticas Sociales, “el proceso de localización
de los Objetivos de Desarrollo Sostenible a nivel municipal implica integrar
dichos objetivos a los ejes estratégicos de la política gubernamental local;
así como su incorporación de las tres dimensiones del desarrollo sostenible:
social, económica y ambiental… La noción de “localización” refiere a cómo los
ODS pueden proporcionar un marco para la formulación y ejecución de políticas
de desarrollo en el nivel local, y también cómo los gobiernos locales pueden
contribuir al logro de los ODS a través de su accionar.” Por otro lado, la
Nueva Agenda Urbana de ONU Hábitat y la Política Nacional Urbana de Argentina
ofrecen un marco general de criterios y principios que aparecen como válidos
para un desafío común, más allá de las particularidades de cada localidad: el
desarrollo de ciudades y asentamientos humanos compactos, inclusivos, sustentables
y resilientes.
El régimen municipal entrerriano tiene algunas
particularidades que merecen ser analizadas.
En primer lugar, cabe destacar la inclusión temprana de la
autonomía municipal (si bien no de manera expresa) y la asignación de amplias
competencias en la progresista Constitución de 1933. Esta autonomía va a ser
consagrada de manera expresa en la reforma de 2008.
Es importante señalar que en el proceso reformista del 2008
se optó por mantener la continuidad del sistema de base territorial que
teníamos los entrerrianos, vale decir el sistema de “municipio-ciudad”,
distinto al sistema de “municipio-partido”, que es el que se utiliza, entre
otras, en la Provincia de Buenos Aires.
Tras la reforma, y aunque no se verifica todavía del todo
por la sencilla pero a la vez curiosa razón de que ningún municipio ha
sancionado su carta orgánica, quedó configurado un panorama en el que puede
darse la coexistencia de 4 tipos de gobiernos locales:
- Municipios con autonomía plena (+ de 10.000 habitantes)
- Municipios con autonomía sin Carta Orgánica (e/1.500 y
10.000 hab.)
- Comunas (entre 400 y 1.500 habitantes)
- Juntas de Gobierno
A todo ello debemos agregarle la posibilidad de la
conformación de mancomunidades y la “Organización Departamental”, previstas en
el Capítulo II, Sección IX de la Constitución Provincial.
En la práctica, aunque no haya sido quizás esa la voluntad
del constituyente, pareciera que estamos consolidando un esquema muy parecido
al que regía con anterioridad a la reforma del 2008, en el que conviven
municipios de primera categoría (los municipios propiamente dichos) con
“municipios” de segunda categoría (las comunas), que pasarán a tener un tipo de
funcionamiento muy parecido al que tenían aquellos, cuando eran gobernados por
juntas de fomento.
En realidad, complejizando un poco el análisis, y
centrándonos en los derechos políticos de los ciudadanos que viven en diversos
distritos, cabe considerar, contrariando a Sarmiento (que consideraba “que no
se concibe que haya habitantes que no estén clasificados en demarcaciones
municipales”) que estamos ante un panorama en el que se presentan 5 situaciones
diferentes, con una notoria desigualdad en cuanto al ejercicio de derechos
políticos municipales:
- Ciudadanos que viven en áreas rurales fuera de toda
jurisdicción local: privados por completo de ciudadanía “local”.
- Ciudadanos que viven en centros rurales de población:
habilitados por ley para elegir las autoridades de sus juntas de gobierno, pero
sin autonomía ni entidad jurídica propia.
- Ciudadanos que viven en comunas: dotadas de cierta
autonomía, pero claramente más acotada que la delos municipios.
- Ciudadanos que viven en municipios de menos de 10.00
habitantes: dotados de autonomía pero sin posibilidad de sancionar su propia
carta orgánica.
- Ciudadanos que viven en municipios de más de 10.000
habitantes: dotados de autonomía plena, con capacidad de dictar su carta
orgánica.
De la combinación de esta heterogeneidad y de la adopción
del sistema de base territorial “municipio-ciudad” surgen algunas
consecuencias:
- Gran parte del territorio rural y una fracción de
ciudadanos, aunque pequeña, quedan fuera
de toda jurisdicción local, las famosas “zonas grises”, dado que los límites de
los radios municipales y comunales no son necesariamente colindantes. Las
capacidades del Estado provincial para llevar adelante políticas públicas
efectivas y para realizar acciones de ejercicio del poder de policía y de
contralor de ciertas actividades en estas zonas son evidentemente
insuficientes, como se puede apreciar, por ejemplo, en el monitoreo de las
aplicaciones de productos fitosanitarios. Obsérvese, en sentido contrario, que
en la Provincia de Buenos Aires no existe un milímetro cuadrado ni un ciudadano
que no esté dentro de algún municipio.
- Dificultades para implementar acciones de integración y
cooperación intermunicipal.
- Debilitamiento de los lazos horizontales entre gobiernos
locales y fortalecimiento de relaciones radiales entre éstos y los gobiernos
provincial y nacional.
- Disociación de las problemáticas de los territorios
urbanos y rurales.
- Obstáculo para el abordaje local del ordenamiento territorial
y la planificación del desarrollo regional.
- Heterogeneidad y diferencias de categorías, recursos,
competencias y escala entre gobiernos locales.
- Dificultades para instrumentar acciones de planificación
multiescalar, articulando políticas públicas con las administraciones
provincial y nacional.
A partir del 10 de Diciembre entrarán en funciones las
autoridades electas de las comunas y allí empezará una etapa, que habrá que
seguir con mucho detenimiento. De la experiencia y de la práctica surgirán
seguramente aprendizajes que podrán alimentar a los legisladores en el futuro
para introducir reformas que mejoren la ley que regula su funcionamiento.
Algo similar puede decirse de los municipios. La ley
orgánica que los rige, como toda norma, es perfectible, y existen numerosos
proyectos de reforma, algunos de nuestra autoría. También hemos presentado
otras iniciativas, que sin ser propuestas de reforma de la ley 10.027 están
referidos de todos modos a los gobiernos locales. Entre estos proyectos, nos
permitimos citar los siguientes:
- Creando la Federación Entrerriana de Municipios
(Expediente 21813).
- Coparticipación del Fondo de Desarrollo Energético de
Entre Ríos ((Expediente 22795).
- Ley de Ordenamiento Territorial y Gestión Integral del
Hábitat (Expediente 22965).
- Adhesión a la ley nacional de barrios populares
(Expediente 23225).
- Implementando el mecanismo de doble lectura en el
tratamiento de ciertas ordenanzas en los concejos deliberantes (Expediente
23571).
- Regulando el sistema de contribución por mejoras e
incorporando la contribución por valorización como recursos municipales
(Expediente 23572).
- Incorporando y regulando la concesión onerosa del derecho
de construir por parte de los municipios (Expediente 23880).
Finalmente, queda pendiente el debate acerca de
posibilidades que no han sido exploradas: la de las cartas orgánicas
municipales y la de la conformación de mancomunidades de gobiernos locales.
Respecto de las cartas orgánicas hay quienes dicen, no sin
fundamentos, que no tiene demasiado sentido abordar este desafío en municipios
que no pueden siquiera prestar los servicios básicos. Es probable que tengan
algo de razón, pero también es verdad que las crisis deben resultar
oportunidades, y que a veces es necesario no dejar que la coyuntura nos
paralice y no nos deje pensar el futuro. En cada municipio de más de 10.000
habitantes, más allá de la decisión que finalmente se adopte, no estaría de más
comenzar a generar propuestas e ideas que alimenten este debate.
Si queremos construir una sociedad más justa y democrática
no habrá forma de lograrlo sin ciudades y territorios más justos y
democráticos, saludables y sostenibles, seguros y pujantes. En ese enorme
desafío, los gobiernos locales tienen mucho que aportar.-
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