“Ni las usurpaciones ni la represión son el camino; hacen falta ideas y proyectos”, por José Antonio Artusi
Las tomas de tierras en áreas urbanas de nuestro país constituyen la manifestación visible de un problema estructural mucho más profundo: las dificultades o directamente la imposibilidad para acceder al suelo urbanizado por parte de sectores cada vez más amplios de nuestra sociedad, problema agravado a su vez por desequilibrios territoriales generados a partir de dinámicas económicas. Lo que no resuelven de manera eficaz ni el Estado ni el mercado lo resuelve, de la peor manera, la acción espontánea o inducida de familias desesperadas, en muchas ocasiones víctimas y rehenes de punteros políticos, organizaciones sociales y movimientos ávidos de utilizar las necesidades de los sectores más vulnerables de la población para satisfacer sus propios intereses.
Este problema de larga data parece complejizarse y agravarse
en esta coyuntura ante el surgimiento de una preocupante escalada de episodios
de usurpaciones de tierras no sólo urbanas sino también rurales, privadas o
fiscales, protagonizadas por dirigentes cercanos al oficialismo que esgrimen
argumentos disparatados y sólo cercenan las posibilidades de entablar un debate
serio y racional sobre la cuestión. Puede advertirse cierta inacción del
gobierno nacional en ese sentido y la participación activa de movimientos
políticos y sociales que les son afines, y aún de funcionarios públicos, por lo
que la ciudadanía comienza a advertir que la inacción en este caso para
prevenir o desalentar episodios de esta naturaleza sólo significa complicidad.
En particular, las desafortunadas declaraciones del Sr. Presidente sobre el
denominado “Proyecto Artigas” tampoco ayudan a clarificar la cuestión. Tal
dislate no sólo es descabellado. También es reaccionario e irracional. Atrasa,
política, económica, social, ambiental y tecnológicamente. Expresa un
primitivismo clerical anti progresista que sólo puede significar frustración y
decadencia.
La presencia efectiva del Estado para garantizar el goce de
derechos constitucionales, entre ellos el de propiedad, es el reaseguro para la
paz social, y un requisito imprescindible de cualquier proceso que comience a
dar soluciones justas y duraderas.
El gobierno nacional debe reaccionar con premura y claridad
frente a esta problemática, evitando las señales erráticas y contradictorias
que lamentablemente ha dado, condenando y evitando la utilización con fines
espurios de las legítimas demandas de quienes no tienen posibilidad de acceder
a una vivienda, pero a la vez poniendo en marcha un conjunto coherente de
políticas públicas que apunten a la resolución paulatina del déficit
habitacional; que comience precisamente por atender los requerimientos más
urgentes y prioritarios.
El acceso a la vivienda digna y adecuada constituye un
derecho, inherente a la dignidad humana. Así lo legisla, además, el artículo 14
bis de la Constitución nacional incorporado en la reforma constitucional de
1957. A su vez, el derecho a la vivienda debe ser contemplado de manera
integral y armónica junto a otros derechos económicos y sociales, en especial
el derecho a un ambiente sano, equilibrado, y apto para el desarrollo humano,
tal como lo dispone el artículo 41 a partir de la reforma de 1994.
Sin una política nacional de vivienda y hábitat,
armónicamente inserta en una estrategia de desarrollo sostenible y de equilibrio
territorial, no habrá solución definitiva a los conflictos generados por las
tomas de tierras, y las acciones represivas serán absolutamente ineficaces e
insuficientes para abordar esta problemática. Desde hace décadas, la falta de
acceso efectivo de manera universal a una vivienda digna, junto a la privación
de otros derechos económicos y sociales, junto a la distribución cada vez más
regresiva del ingreso- agravadas ahora por la pandemia y por las inadecuadas
respuestas del gobierno nacional - han adquirido tal magnitud, ensanchando las
brechas sociales, que ha generado una segregación social que afecta la
convivencia pacífica entre los ciudadanos y corroe las bases mismas de la
democracia republicana.
El Estado moderno debe ser un instrumento de realización y
progreso para el pueblo y no un mero espectador de los movimientos del mercado
o de los actores sociales. Debe cumplir un papel activo en la consecución de
mejores condiciones de vida para sus habitantes, garantizando la efectiva
igualdad de oportunidades para todos los ciudadanos, más allá del lugar y las
circunstancias en las que le tocó nacer a cada uno. Esas condiciones de vida
están afectadas de manera significativa por la calidad del hábitat. La vivienda
precaria y su entorno generalmente degradado constituyen un eslabón fundamental
en el círculo vicioso de la reproducción social del hábitat de la pobreza. Por
el contrario, cuando las condiciones habitacionales mejoran, las familias y las
personas se posicionan gradualmente para ir aumentando su capacidad de acceder
a otros derechos sociales en el campo de la educación, el trabajo, la salud, la
seguridad, etc.
Algunas cifras nos dan una idea de la enorme magnitud del
problema que enfrentamos: Argentina tiene un déficit de vivienda de más de 4
millones de hogares, incluyendo un déficit cuantitativo de 1,3 millón de
hogares y un déficit cualitativo de 2,7 millones de hogares. Este es el
resultado de procesos complejos y de largo plazo, incluyendo una acción
inadecuada del Estado, con proliferación y dispersión de organismos y
programas, asignación de soluciones en forma discrecional y poco transparente,
crecimiento de la irregularidad y escaso acceso al crédito. Nuestro país tiene
3 millones de hogares en situación de informalidad viviendo en áreas urbanas
(Secretaría de Infraestructura Urbana, 2016). El 71% de las zonas de
marginalidad se localizan en los 32 principales aglomerados urbanos del país
(Informe Nacional Hábitat III, 2016). El RENABAP relevó más de 4.300 barrios
populares (villas y asentamientos) en todo el territorio nacional (Registro
Nacional de Barrios Populares, 2018).
En el Documento de Política Nacional Urbana publicado por el
gobierno nacional en Diciembre de 2019 se señala con razón que “la ausencia del
Estado en la planificación y la gestión territorial ha contribuido a la
expansión urbana de baja densidad y a la consolidación de un mercado de suelo
urbano caracterizado por la usurpación, la especulación y la desigualdad. La
escasez de instrumentos que regulen el mercado de suelo, junto con instrumentos
de gestión local ineficientes e instituciones debilitadas, han favorecido el
desarrollo de ciudades desiguales, socialmente excluyentes, espacialmente
segregadas y ambientalmente insostenibles. En las últimas décadas, el déficit
habitacional en Argentina se ha incrementado, los mecanismos de acceso al
crédito han resultado insuficientes y los asentamientos informales se han
convertido en la principal estrategia de acceso al suelo y a la vivienda de los
sectores de menores ingresos. Asimismo, el surgimiento de barrios cerrados no
sólo da cuenta de un modelo de ciudad fragmentado socio-espacialmente, sino que
su localización en áreas ambientalmente frágiles y vulnerables ha generado un
alto impacto ambiental. Frente a este escenario, los gobiernos municipales y
provinciales presentan un conjunto de retos dirigidos a abordar la
fragmentación socio-espacial existente, mejorar la integración urbana y generar
condiciones equitativas en el acceso al suelo y la vivienda. Los principales
desafíos a enfrentar consisten en:
i) Integrar los asentamientos a la trama urbana;
ii) Reducir el déficit habitacional existente;
iii) Mejorar la provisión de servicios básicos y la
accesibilidad, junto con la regularización dominial, el mejoramiento del
hábitat y la vivienda;
iv) Facilitar una planificación urbana eficiente que
promueva el uso racional y sostenible del suelo y la optimización de recursos;
v) Establecer instrumentos fiscales que regulen el acceso al
suelo y vivienda;
vi) Establecer políticas, instrumentos y marcos normativos
sobre la utilización y aprovechamiento de suelo vacante y el parque
habitacional existente; y
vii) Desarrollar mecanismos jurídicos, administrativos y
económicos que garanticen el acceso al mercado formal de alquileres.”
En este sentido debe rescatarse el valor del Documento de
Política Nacional Urbana como marco orientador del diseño de las políticas
públicas, y como un instrumento valioso para reafirmar la importancia de la
dimensión espacial y territorial en el proceso de su formulación. Consideramos
por ende que debería ser considerado como tal por la actual administración, más
allá de haber sido elaborado durante la gestión del Presidente Macri.
Los 3 primeros principios son particularmente relevantes
para la cuestión que nos ocupa:
“I.- Equidad en el acceso a la ciudad: Las ciudades
equitativas son aquellas que, mediante un abordaje integral del hábitat,
garantizan el acceso a vivienda, infraestructura, bienes y servicios urbanos,
sociales, culturales y ambientales para todos sus habitantes.
II.- Equilibrio territorial del sistema urbano y rural: Las
relaciones funcionales sostenibles entre
las zonas urbanas y las rurales, así como la adopción de
políticas que promuevan: la densificación de las ciudades; la conectividad
territorial; la coordinación y cooperación administrativa; y el reconocimiento
de la existencia de regiones con características geográficas y ambientales
específicas, contribuyen a la cohesión y desarrollo territorial equilibrado.
III.- Integralidad en la lucha contra la pobreza y la
desigualdad: Los asentamientos humanos demandan un enfoque integral entre las
dimensiones económica, social, ambiental y espacial, este enfoque contribuye a
la reducción de la desigualdad y la pobreza urbana y rural. Para lograrlo se
requiere promover políticas e instrumentos que potencien la productividad, el
emprendimiento y las oportunidades de empleo, de prosperidad y de mejores
condiciones de vida.”
Con respecto a las propuestas que allí se indican, nos
interesa especialmente enfatizar el valor de las siguientes:
- “Eje temático A: Gestión integral, planificación urbana y
ordenamiento territorial
Lineamiento 2: Re- equilibrar el territorio e incentivar la
consolidación de un sistema de ciudades prósperas. Para lograr la integración
de las zonas urbanas de manera eficiente y sostenible es necesario contar con
un modelo territorial administrativamente equilibrado, basado en un sistema de
ciudades policéntricas interconectadas funcionalmente y amables con sus
entornos inmediatos.” Cabe señalar aquí la necesidad de contar con políticas
específicas para las ciudades intermedias y pequeñas, en línea con la promoción
de las economías regionales y la búsqueda de estrategias innovadoras de
desarrollo en diversas zonas del interior del país.
“Lineamiento 5: Perfeccionar instrumentos de control y
regulación del mercado de suelo urbano. Para llevar a cabo, eficiente y
equitativamente, la gestión, regulación y control del mercado del suelo, es
prioritario generar normas e instrumentos que les permitan a los gobiernos
establecer reglas del juego claras entre los actores públicos y privados,
direccionar las inversiones en el territorio, frenar las prácticas
especulativas y tener mejor control sobre la dispersión urbana.”
Los instrumentos que se detallan en este ítem aparecen como
herramientas adecuadas para recuperar y reinvertir las valorizaciones del suelo
que se generan como consecuencia de las acciones del Estado, financiando de
esta manera el desarrollo urbano (bancos de tierras, sistemas de contribución
por mejoras, captación y redistribución de plusvalías urbanas, etc.) y evitando
a su vez la generalización de procesos de especulación inmobiliaria y de
presencia de elevadas superficies de suelo vacante en áreas urbanas
consolidadas.
- “Eje temático D: Acceso al suelo urbano y equidad
sociohabitacional
Lineamiento 10: promover la integración socio urbana. Para promover
la equidad socio-habitacional y el acceso al suelo urbano es fundamental
garantizar el acceso a infraestructura y servicios urbanos, incentivar la
integración de los asentamientos informales a través de la urbanización
integral y promover mecanismos y alternativas de producción de hábitat social
adecuadas a las características sociales, territoriales e identitarias de los
mismos.”
El gobierno nacional no ha dado todavía señales claras
acerca de las estrategias a adoptar para la implementación efectiva de los
ambiciosos objetivos que se derivan de la ley 27.453 de 2018, que crea el
régimen de regularización dominial para la integración socio urbana de las
villas y asentamientos relevados en el marco del Renabap, incluyendo mecanismos
adecuados de financiación. El reciente traspaso de la Secretaría de Integración
Socio Urbana del Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat al ámbito del
Ministerio de Desarrollo Social da cuenta de la existencia de marchas y
contramarchas en el gobierno, que deben dar paso a un rumbo claro, producto de
amplios acuerdos sociales y políticos, que permitan comenzar a instrumentar
programas y proyectos que forzosamente excederán el mandato de la actual
gestión, y que deberán tener continuidad en el tiempo.
Con respecto al Plan Nacional de Suelo Urbano puesto en
marcha por la actual administración consideramos que contiene algunos objetivos
loables y estrategias a priori razonables, aunque claramente insuficientes. Nos
preocupa, entre otras cuestiones, la capacidad efectiva de incidencia que
tendrá en el diseño de las políticas públicas de suelo a todo nivel, nacional,
local y provincial, en función de los recursos financieros con los que cuente y
de la falta de herramientas normativas que lo tornen más eficaz. Alertamos en
este sentido acerca del riesgo que se podría configurar por la discrecionalidad
en la asistencia del gobierno nacional a favor de algunos municipios en
detrimento de otros. Y recordamos la necesidad de avanzar en la sanción de una
ley nacional de ordenamiento territorial que otorgue a provincias y municipios
instrumentos concretos e innovadores de gestión del suelo, más allá de la
autonomía de la que gozan por mandato constitucional. Deberían volver a
analizarse los anteproyectos elaborados en el marco del Cofeplan, que podrían
constituir un aporte indispensable para retomar un debate legislativo que
avance en la sanción de una norma en esta materia.
“Lineamiento 11: garantizar el acceso a la vivienda. Para
responder a las necesidades habitacionales de los sectores más vulnerables de
la población es imprescindible formular políticas, planes y programas
diversificados, integrales y articulados de vivienda en los distintos niveles
de gobierno.”
La batería de instrumentos que se propone en este
lineamiento es muy amplia, desde una ley nacional de acceso a la vivienda,
hasta la diversificación de estrategias y modalidades para hacer efectivo el
derecho a una vivienda digna y adecuada.
Cabe señalar que en el Informe de Gestión de la Secretaría
de Vivienda del período 2015 – 2019 se incluye un diagnóstico del ecosistema de
vivienda, algunas de cuyas consideraciones nos interesa mencionar: “El problema
se concentra en los sectores más vulnerables, ya que el 60% del déficit
corresponde a la población con menores ingresos. Tomando únicamente la demanda
originada por el crecimiento vegetativo de la población, que es del 1%,
deberíamos disponer de 200 mil soluciones al año para poder comenzar a impactar
en alguna medida a reducir el déficit existente. A partir de la libre
disponibilidad de los recursos del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), se
creó el sistema de los planes federales, a través de los cuales el Estado ha
insistido en financiar toda la oferta directa del mercado de viviendas
sociales, generando un Estado meramente constructor. En muchos casos, bajo un
sistema discrecional, clientelar, poco transparente, ineficiente y sin
priorizar a las familias beneficiarias. El modelo consistía en un sistema de
transferencias a las provincias y municipios para el financiamiento de
soluciones habitacionales, que carecía de criterios de identificación y de
segmentación de la demanda y de un sistema de recupero, para garantizar la
reinversión en futuras soluciones habitacionales. Asimismo, dichos proyectos no
contemplaban los Estándares Mínimos de Calidad para la Vivienda de Interés
Social, como la localización, la provisión de servicios e infraestructura
básica y acceso a equipamiento social. Esto resultó en conjuntos urbanos
construidos en la periferia, alejados de los servicios de educación, salud,
transporte público y seguridad y primordialmente lejos de las fuentes de
empleo, impactando directamente en la calidad de vida de los beneficiarios.
Como complemento del FONAVI y de los planes federales, se creó en el 2012 el
Programa de Crédito Argentino (PROCREAR). Dentro de su administración no había
representantes de la política de vivienda, estando desvinculado de las
iniciativas vigentes, lo que generó superposición de los recursos del Estado
que atendían a públicos similares. Así encontramos políticas públicas que
promovieron un crecimiento no planificado de las ciudades, una inversión
ineficiente de los recursos públicos y comunidades poco integradas e
inclusivas, sin parámetros de solidaridad o equidad social sobre los sectores
más vulnerables. Mientras tanto, el sector privado aportó soluciones para los
sectores de mayores ingresos de la sociedad, siendo que no existían políticas
que incentivaran la inversión del privado en sectores de medios y bajos
ingresos. Asimismo, las graves y sucesivas crisis económicas que ha tenido
nuestro país provocaron el colapso de los créditos hipotecarios que debieron
ser salvados para recomponer las prestaciones, y al mismo tiempo, se afectó a
la inversión privada, a las empresas constructoras y a cualquier esquema de
ahorro previo para compra de vivienda.
Observamos la inexistencia de crédito hipotecario
sostenible, como también de un mercado privado de capitales activo en el
financiamiento de soluciones habitacionales con esquemas de ahorro o de repago
que resulten previsibles y sostenibles para escalar la cantidad de soluciones.”
Con respecto a los créditos hipotecarios para vivienda se
señala en el mencionado informe que “con el objetivo de abordar los problemas
de fondo y enfrentar el déficit de viviendas que solo aumenta hace décadas, la
recuperación del crédito hipotecario en nuestro país fue un aspecto
fundamental. Sabemos que el crédito hipotecario es la mejor herramienta para
fomentar el acceso a la vivienda de los sectores medios, tal como lo han hecho
en el mundo y en muchos países de la región. Por ello, trabajamos con el
objetivo de incorporar mayores recursos de la banca pública y privada expandir
el crédito hipotecario en condiciones accesible para población de ingresos medios
y medio bajos, en el marco de una política inclusiva y sustentable. Para esto a
partir de 2016 pusimos en marcha el sistema UVA, modalidad que ha demostrado
ser exitosa hace tiempo en países de la región como Colombia y Chile, de forma
que el crédito hipotecario volvió a ser una opción para muchas familias que
buscaban ser propietarios, como también para quienes querían ampliar su casa o
mudarse a otra vivienda. El sistema de crédito UVA consiste en una unidad de
cuenta que permite otorgar créditos hipotecarios con cuotas ajustables, de
valor semejante a un alquiler, lo cual permitió que aproximadamente 150 mil
familias accedan a su vivienda en base a su ahorro y sus posibilidades reales
de pagar las cuotas hipotecarias. El impacto de la crisis de 2018 y la
posterior inestabilidad en las variables de la economía tuvieron efecto sobre
el valor nominal de las cuotas de los créditos hipotecarios UVA. Ante ello, el
Gobierno Nacional en esta instancia, tomó las medidas para proteger y acompañar
a las familias que hicieron un esfuerzo muy grande por poder acceder al crédito
luego de décadas de inexistencia de esa posibilidad.” Lamentablemente es enorme
el retroceso que se ha verificado en materia de créditos hipotecarios para
viviendas, por lo que urge retomar la senda de la estabilidad macroeconómica y
el establecimiento de reglas claras que permitan recuperar y afianzar esta
herramienta.
Finalmente, como en muchos otros campos de las políticas
públicas no se advierte en el sector de vivienda y hábitat un rumbo claro y
estrategias definidas. El Poder Ejecutivo nacional pero también el Congreso
tienen en esta materia numerosas asignaturas pendientes.
Nuestro país carece de una ley nacional de ordenamiento
territorial, el sistema de vivienda y hábitat tiene problemas y déficits
normativos y de gestión que han sido mencionados, numerosos programas y
proyectos están amparados en meras resoluciones y decretos, y la articulación
en general de las acciones entre los diferentes niveles de gobierno deja mucho
que desear. Cobran valor especialmente por ello algunas iniciativas
parlamentarias que han presentado legisladores de la Unión Cívica Radical y de
Juntos por el Cambio (proyectos de ley nacional de acceso a la vivienda, de
generación de suelo urbanizado en ciudades de menos de 300.00 habitantes, de
promoción de la construcción de viviendas promovidas, de impuesto al valor del
suelo libre de mejoras, etc.). Esos proyectos están básicamente dirigidos a
facilitar el acceso al suelo con destino a vivienda. Pero no hay que descuidar
la dimensión del trabajo remunerado. La política de vivienda debe incluir
espacios para actividades económicas, dentro o fuera de las parcelas; espacios
destinados a actividades productivas, comerciales, o de servicios. Huertas,
talleres, oficinas, locales, espacios para tele trabajo, etc.. Por otro lado,
hay un enorme potencial para generar riqueza y empleos genuinos en la
agricultura urbana y periurbana. No se necesita usurpar ningún campo ni matar
ninguna oveja.
Existen numerosos predios fiscales que podrían destinarse a
tal fin, en el marco de un plan serio. Los municipios, con ayuda de las
provincias y de la Nación, podrían generar sus propios bancos de suelo, tanto
para vivienda y hábitat como para actividades económicas.
Y el suelo privado ocioso en áreas consolidadas debe
movilizarse para fines útiles a través de los mecanismos propuestos en algunos
de los proyectos mencionados.
Argentina necesita una verdadera política nacional urbana,
que incluya el ordenamiento territorial, la vivienda y el hábitat. Las
políticas habitacionales, tradicionalmente relegadas en el concierto de las
políticas públicas, deben tener la jerarquía que corresponde, dado que pueden
aportar de manera significativa al logro de una sociedad más justa, democrática
y sostenible. Para ello hacen falta debates respetuosos y racionales,
convocando de manera amplia a la participación de los actores sociales,
económicos y políticos involucrados, como modo de búsqueda de acuerdos sólidos
que permitan afianzar la legitimidad y la eficiencia de las estrategias que se
implementen.
Ex Diputado provincial
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